陈应珍：《和谐社会视野下行政执法方式的变革》

 

陈应珍：《和谐社会视野下行政执法方式的变革》

《西南交通大学学报》（社会科学版）2008年第5期

 

关键词：和谐社会；行政执法；执法方式；综合执法；常态化执法；民主化执法

摘  要：社会和谐的关键在于行政和谐。目前，要促进依法行政，实现行政和谐，建设法治政府和服务型政府，构建和谐社会，就必须正确认识行政执法的目的和功能，正确处理行政执法主体与行政相对人的关系，变革行政执法方式，推动行政执法方式由分散执法向综合执法、由运动式执法向常态化执法、由高权执法向民主化执法的转变。

中图分类号：DF31          文献标识码：A          文章编号：

 

The Reform of the Method of Administrative Enforcement of Law: An Angle of Harmonious Society

CHEN Ying-zhen

（Law School，Fuzhou University，Fuzhou，350002，China）

Key words: harmonious society; administrative enforcement of law; method of law enforcement; integrated enforcement of law; normalizing enforcement of law; democratizing enforcement of law

Abstract: The harmony of administration is the key of social harmony. Presently, to advance the course of law-governing administration, to achieve administrative harmony, to construct a law-governing and Servicing-type government and a harmonious society, we must understand the goal and function of administrative enforcement of law correctly, deal with the relation between the administration and the administrative relative person appropriately, and transform the method of administrative enforcement of law from decentralization to integration, from campaign to the normalization, from high power to democratization.

 

行政执法是行政主体依法将行政权力直接作用于行政相对人而实施的各类行政处理行为的总称。行政执法领域是官民接触最为频繁、矛盾最容易激化的领域。从这个意义上讲，社会和谐的关键在于行政和谐。然而影响行政和谐的关键因素除了规则本身以外，就是行政执法权力的表达形态或实现形式即行政执法方式。行政执法方式服务于行政执法的目的，直接影响着行政执法目的的实现程度和最终效果。建设法治政府和服务型政府、构建和谐社会，必须在重新认识行政执法主体与行政相对人关系的基础上，规范行政执法权的行使，创新行政执法方式。

一、由分散执法向综合执法转变

在我国现行行政执法实践中，为执法主体所熟知和惯用的执法方式是伴随着经济体制和行政管理体制不断改革而发展变化的阶段性产物。在计划经济体制下，我国实行的是高度中央集权的行政管理体制。改革开放以后，为推动和深化经济体制改革，必须转变政府职能，克服管得过多、统得过死的行政管理弊端。为此，我国对原有的行政管理体制进行了以放权为主题的改革，这一改革最终使行政执法体制“形成了一事一立法，一法一设权，一权一建队的总体格局”^[1]。主要体现为：在机构设置上，按社会、经济事务的行业门类划分和组建管理部门，甚至一些行政管理部门还专门设置了享有行政执法权的事业单位作为其具体执行机构；在行政管理权的配置上，政府将其掌控的行政管理权分散到各职能部门。这种行政执法体制给行政执法方式带来了一个重要的变化：较以前高度集中的行政管理方式而言，行政执法权实现了集权化向分散化的跃迁。笔者将这种行政执法权分散化行使的执法方式称为分散执法方式。由于分散执法是在相对明确各部门、各单位职能权限的基础上进行的，因此，分散执法方式一方面可以发挥各执法主体的积极性，提高行政管理的效率，从而避免一个全能政府管得过多又无法有效管理的问题；另一方面，对于行政相对方而言，随着执法主体、执法权限的进一步廓清，其自由权利也进一步明确，主体性得到进一步增强。

尽管分散执法在克服执法权限过度集中等行政执法的弊端等方面发挥了重要作用，但是随着分散执法方式的广泛推行，一些潜在的体制性的问题逐渐暴露出来。伴随行政执法部门的精细化发展，同一行政事务往往受多个法律规范，涉及多个行政执法主体的管辖权，同一个行政管理领域有多个部门来发挥作用或由同一个部门的多个执法机构参与执法；不同的行政执法主体却行使大体相同的职权，管理相同的行政事务。因此，各行政执法机关职权交叉、多头执法、重复执法、执法扰民、责任不明等执法弊端就随之显现出来。建立在机构分散、权力分散基础上的分散执法方式必然导致行政执法力量分散，行政执法效率低下，难以形成有效的经常性管理。同时，在执法中，行政执法往往与利益挂钩，形成有利争着管、无利相互推的局面。这既有害于各执法部门间的协调，也不利于行政相对人合法权利的保护，有损政府的形象，有背于执法为民的理念，从而妨碍行政和谐的形成和维护以及和谐社会的建构。

随着经济活动的日益频繁和社会关系的不断复杂化，分散执法方式的弊端进一步显现。如何消除分散执法方式的弊端是一个值得深入探讨的理论问题和实践问题，但根据国外行政执法的经验和我国的实践，有一点是明确的，即行政执法方式必须由分散走向集中^①，必须突破行业和部门及领域的界限，根据社会经济发展和行政管理的实际需要科学设置执法机构、划分管辖权限，并在此基础上，相对集中行政执法权，尽可能将行政许可、征收、强制、处罚等各项执法权力及其主体、机制、制度等加以综合，推行综合行政执法（综合执法）。“当今社会经济发展的一个结果就是政府执法机构设置的综合化和权力配置的综合化。从世界范围看，行政执法权整合是大势所趋。”^[1]

我国为创新行政执法方式也做了长期积极的探索，如实行联合执法、行政处罚权相对集中行使等。尤其是自我国《行政处罚法》颁行以后，在试行和推广相对集中行使行政处罚权方面积累了许多有益的经验，并取得了一些成就。例如，成立了一些专门的综合执法机构，其职能和管辖范围涉及到一定行政区域的城市规划、土地管理、房屋拆迁、建筑施工、市政设施、园林绿化、公共交通、环境保护、市容卫生、社会治安和工商行政等多方面的社会事务或某一行政管理领域内问题突出、集中的行政事务。就目前来看，综合执法的权力主要还限于行政检查权与行政处罚权。随着我国《行政许可法》的颁行，目前人们正在积极探索行政许可权的相对集中。对行政处罚权和行政许可权的相对集中行使方式的有益探索，为全面推进综合行政执法体制改革奠定了基础。目前正在推行的大部制改革也必将加速推进行政执法的综合化。

综合执法可以有效地实现执法主体、执法权限的整合；同时，与专业执法、联合执法相比，综合执法事项大多属于特定区域内大量存在的但情节较轻、查处难度不大的违法行为，多适用简易程序现场处理，因而具有程序简易的特点和优点。另外，综合执法是行政一体性原则的必然要求。虽然，随着行政管理的日益专业化，行政执法客观上存在着职能和地域分工，然而，作为某一政治共同体的整体行政，必须贯彻行政一体性原则。在行政执法中必须政令统一，尽可能地将所有相关行政执法权集中于一个行政机关行使。实践证明，综合执法在一定程度上解决了分散执法的弊端，统一了地方政府执法职能。当然，由于我国行政综合执法尚处于实践摸索阶段，还存在很多方面的问题，比如，综合执法主体如何定位，它与原相关职权的行政主体是何种关系，综合执法主体与原相关职权的行政主体以及不同综合执法主体之间的职权如何划分，如何规范综合执法主体的执法行为，如何设定并且落实综合执法主体的执法责任等，都还需要进一步探讨。

作为一种新的行政执法方式，综合执法是相对于分散执法而言的。与分散执法方式相比较，综合执法涉及到执法主体、执法权力、监督制约机制等全方位的制度创新，不能简单将综合执法等同于联合执法或相对集中行使行政处罚权。联合执法仅仅是几个执法主体在约定的时间一起执法，并非相关执法主体的有机整合，并未从根本上突破分散执法在执法权限、协同行动、监督制约等方面各自为政的局限。如果说联合执法有一定的综合性的话，也仅仅是执法主体的简单结合。相对于联合执法，实践中推行的行政处罚权的相对集中以及我们正在积极探索的行政许可权的相对集中更具有综合执法的特点，二者是对行政执法权的整合。但是，行政执法不仅仅局限于行政处罚、行政许可，行政强制、行政收费、行政征收、行政给付、行政奖励等等都属于行政执法的范畴，因此，也不能把综合执法简单地等同于综合行政处罚权或行政许可权。“综合行政执法，在本来的意义上应当包含行政执法的外延所涵盖的内容，即行政许可权、行政征收权、行政强制权、行政处罚权等方面的权力及其主体、机制、制度等方面的综合。”^[2]

二、由运动式执法向常态化执法转变

在行政执法实践中，行政执法常常表现出“运动化”的特点，如各种所谓的“集中整治”、“专项治理”等执法形式就是典型。这种围绕某些专门的行政管理事项或行政管理中的某些突出问题所进行的非常态化集中执法方式，常被称之为运动式行政执法（运动式执法）方式。运动式执法方式显著的优点是使用便利，社会影响大，短期效果好，局部见效快。它集一时的物力、财力、人力倾力而为之，注重高权作用，突出了行政权的强制性。山雨欲来风满楼，在这种疾风暴雨式执法期间，产生短时的效果顺理成章。它对于打击违法行为，恢复社会经济秩序、增强社会安全感、平息公众的不满、满足社会的需求有一定的积极意义。同时，在行政执法实践中，有些地方政府或相关执法部门充当违法者的保护伞，搞地方保护主义的现象比较突出，运动式执法对于打击地方保护主义、监督基层执法、推动依法行政也有一定裨益。正是由于运动式执法方式的上述优点，使其长期受到许多行政管理部门的青睐，被广泛应用于城管、文化、食品、旅游、环保、医药等各行各业的管理中。然而，运动式执法的短效作用并不能掩盖其固有的缺陷，其弊端主要表现为：

第一，运动式执法治标而不治本，效果难以持久。虽然运动式执法可以在短时间内奏效，但由于它具有临时性、突击性、反复性等特点，来得急，去得快，来时层层动员，去时无声无息。实践中，对于行政相对人来讲，他们面对运动式执法已经得出了一个“经验”或行为预期：执法就是一阵风。风头到时避一避或者临时转移一下“战场”，风头一过便卷土重来甚至变本加厉。执法机关与行政相对人似乎在玩猫鼠游戏，这种运动式执法使行政执法陷入“违法－查处－再违法－再查处”的怪圈，其强势作用带来的效果是短暂的，长期效益并不明显。而且，运动式执法还会助长执法主体的怠惰心理：行动与否取决于上级领导的态度，怎样行动取决于领导的批示，这就进一步妨碍了行政执法长效作用的发挥。

第二，运动式执法有悖于行政法治的基本精神。首先，运动式执法的“运动性”色彩决定了这种执法方式具有时硬时软、随意性较大的特征。然而，法治社会强调形成并维护一定的秩序，注重社会关系的延续性，运动式执法有违法治对一致性的要求。其次，运动式执法大多以行政机关的红头文件为依据，领导的批示成了执法的唯一标准，法律的权威性得不到普遍认同。“运动式行政执法把执法异化为临时政策，用以代替长久生效的法律原则，使得法律变为可松、可紧、可宽、可严、可硬、可软的橡皮泥。”^[3]运动式执法的这一弊端使其背离了依法行政这一行政法治原则的基本要求。再次，运动式执法思维向度单一，行政相对人的权益难以得到充分的体现和维护，这与以保护行政相对人的合法权益为核心价值理念的现代行政法理不协调。“我国现行行政法，以命令型行政权力为主要规范对象，以保护公民个体自主权和自由权为中心。”^[4]运动式执法往往可能在一味强调社会公共利益时，忽视行政相对人的合法权益。尤其是在运动式执法中，执法主体往往将执法异化为临时政策的推行，往往借文件政策随意扩充自己的权力，加之受到“从重、从快、从严、宁枉勿纵”思想^②的支配，这就进一步增加了造成错案、损害行政相对人的合法权益的可能性。

第三，运动式执法加大了执法成本。由于事先缺乏深入、系统的研究，进而缺乏科学性的制度安排，运动式执法难免在人力、物力、财力的调动方面出现盲目性，从而造成行政资源的极大浪费，增加执法成本。同时，由于行政执法资源有限，运动式行政执法必然造成“一手硬、一手软”的现象。执法期间由于一切工作都围绕着特定执法任务展开，必然会放松甚至暂且搁置对其他行政事务的管理，使运动式执法的短期效果建立在其他违法行为泛滥和某些市场秩序被破坏的基础上，从而变相地加大了整个社会的执法成本^[3]。

运动式执法方式的存在有一定的现实合理性，但其显现出来的弊端表明，这种执法方式“人治”色彩浓厚，与法治精神不符，甚至有损法治精神，不利于建立法治政府、实现依法行政和构建和谐社会。凡是公共行政行为都必须在法律幕布前的正义舞台上稳健而有效地进行，此乃法治文明的基本要求，也是行政和谐乃至社会和谐的关键。英美等发达国家在行政执法上都是常态化的。如英国伦敦，执法人员有警察，也有数量较少的类似于我国城管执法人员的民事警察，他们的执法主要通过抽查进行，很少有“刮风式”的执法^③。美国的行政执法也不像中国在执法中经常运用“运动式”(Campaign Style)的方法，而“表现出持久的规范化”^[5]。实现“依法治国、建设社会主义法治国家”，必须变革运动式执法方式，实现行政执法方式的常态化。

就目前我国法治建设的实际情况而言，基于制度的惯性以及现实的需要，运动式执法方式的生存还有一定的土壤，立即杜绝运动式执法方式尚不现实，彻底革除运动式执法方式，实现行政执法方式的常态化需要一个过程。为了加速执法常态化的进程，首先，行政执法部门应转换执法观念，将行政执法日常化。具体来说，行政执法机关必须克服怠惰心理，即平时疏于尽职，等到问题出来以后，把行政目的的实现寄希望于运动式的专项打击；树立正确的执法效果评价观念，转变片面强调查处案件的数量的数字化评价观念，树立注重内涵、注重整体社会效益的评价观念，把是否有利于具体行政目标的顺利实现、有利于行政相对人合法权益的保护、有利于法治政府与和谐社会的构建以及有利于促进科学发展作为衡量执法效果的最终标准。其次，推进制度创新，将日常执法制度化。要真正实现行政执法的常态化，做到依法行政，必须建立一套科学、严格、规范的监管制度，建立一种具有可操作性的长效机制，使严格执法成为一种常态，将执法活动纳入正常制度之中，置于公众监督之下，从而为执法常态化提供制度保障。现在，虽然我们在这方面进行了大量有益的探索并取得了一些成果，但仍然无法彻底摆脱运动化治理局面的主要原因在于制度缺失，法律本身不够完备和可操作性较差，尤其是由于行政体制和财政体制的制约，没有理顺行政执法体制。

三、由高权执法向民主化执法转变

在以德国为代表的公权力行政理论中有一类公权力行政被称之为高权行政（Hoheitlichte Verwaltung），即行政主体为达到公共目的，立于统治权之主体地位，单方对人民发布具有拘束力之命令或以强制手段限制人民权利，课以义务之行政。其特征在于国家居于统治主体和优越于相对人的地位，且运用具片面拘束力的规制措施，强制相对人服从，例如征收税捐、让相对人依法服兵役等行政机关所采取的行政命令、行政处分等行为方式^④。长期以来，我国政府对社会经济等行政事务的管理方式都是规制主导型的，其显著特征就是倚重高权作用，以“命令－强制”为行为模式。由此不难发现，我国传统的行政执法方式还是一种高权主导的行政执法方式。

高权执法方式对于提高行政管理的效率、维护行政秩序与权威、克服市场的滞后性和盲目性具有重要意义。即使在西方自由法治国家，自20世纪二三十年代经济大萧条以后，随着自由市场经济的发展、“市场万能”神话的破灭，以国家干预为政策导向的凯恩斯主义也成为他们拯救“市场失灵”、解决社会问题的一剂良药。但是，高权执法方式是以弱化行政法律关系中行政相对人一方的作用为基础的，片面突出了行政权的权力属性，注重行政执法的结果和实效，忽视了对公民权利的保护。实践中，当市场经济秩序和社会秩序混乱、违法行为猖獗时，我们往往想到的只是加大执法力度，严查重罚。审批、收费、处罚成为行政执法的三大法宝，致使许多人认为行政执法行为“在性质上是一种损益行为”^[1]，甚至实践中人们将“执法局”戏称为“只罚局”。总之，这种执法方式在缺乏有效的监督和行政相对人的参与等机制制约的情况下过度使用，极易使行政执法权异化为一种干扰社会经济发展、侵犯行政相对人合法权益、危害行政和谐的消极力量。我国计划经济体制的失败、市场经济发展过程中暴露出来的一些问题，以及行政相对人合法权益得不到有效保护等，充分地证明了这一点。

随着行政法治的深入发展和人们权利意识的不断增强，民主化执法已成为人们的普遍期待并日益成为现代行政发展一个必然趋势。民主化执法是民主政治的必然要求，也是我国实现行政和谐、构建和谐社会的内在要求，它对于有效监督行政执法、提高行政决定的可接受性、减少对抗、达成行政目的具有重要意义。同时，由于行政执法权具有自由裁量性，易受具体执法者的个人意图和判断的影响，因而保障行政相对人的合法权益也在很大程度上依赖于执法方式的民主化。在实践中，民主化执法要求：

首先，树立人权保障观念。执法主体要尊重行政相对人的人格，落实行政相对人独立的行政法律关系主体地位。

其次，保障行政相对人的行政参与权。传统的行政执法片面强调行政机关是公共利益的判断者和提供者，然而，据美国学者分析，“可确定的、先验超然的‘公共利益’是不存在的，社会中只存在不同个人和团体的独特利益。根据这一假设，立法过程体现出来的仅仅是彼此冲突之利益团体相互撞击而形成的妥协。这种分析指出，如果行政机关为所有受行政决定影响之利益提供了论坛，就可能通过协商达成可以为所有人普遍接受的妥协，因此也就是对立法过程的一种复制。充分考虑所有受影响的利益之后所作出的行政决定，就在微观意义上基于和立法一样的原则而获得了合法性”^[6]。因此，行政执法必须贯彻决策过程民主化的原则，其主要途径是引入行政相对人的参与机制。相对人的参与程度决定着行政决策的正当程度。

再次，弘扬理性文化，引入必要的妥协机制和契约精神，弱化行政执法权的强制色彩，追求政民和谐，注重行政谦抑。将沟通与协商机制引入行政执法能够促进行政相对人对执法过程的参与，提高行政执法的民主程度。公众行政知情权和参与权的享有和实现程度，是衡量一个国家或社会行政民主化的重要指标，而沟通与协商则是实现充分知情和有效参与的过程。“政治参与权利所涉及的，是用法律形式对公开的意见形成和意志形成过程加以建制化”，“这个原则具有认知意义，即对提议和主题、理由和信息进行筛选，这种筛选使所达成之结果被假定是具有合理的可接受性的”；同时这一原则更具有实践意义，亦即“确立一种阿伦特所理解的‘无暴力’的、将交往自由的生产能力释放出来的相互理解关系”^[7]。行政执法在本质上就是对法定的利益或价值所进行的直接的权威性分配，行政执法不仅需要考虑利益协调的问题，更需要解决手段合理的问题。行政执法应当允许行政相对人参与到行政执法程序之中，只有这样，方能消解行政执法主体与行政相对人之间可能发生的不信任或潜在的冲突，节约执法成本，使执法的过程和结果获得行政相对人的认可并自觉接受。

最后，在对行政相对人的权利义务作出处分决定时，尽量避免采用损害相对人权益的方式；在依法必须作出负担处分决定的情况下，必须充分贯彻比例原则，行政执法的措施和手段也应以必要和适当为限度。

以高权作用为背景的执法方式并非为实现行政目标的唯一方式。具有浓厚强制色彩的高权行政执法方式扭曲了公共权力与公民权利的关系，进而使行政主体与行政相对人的关系错置。行政执法的民主化趋势预示着：创新行政执法方式必须淡化行政执法的高权色彩，在行政执法领域引入行政指导、行政合同等非权力执法方式，并注重行政规划、行政奖励、行政资助这类在行政执法民主化背景下产生的柔性执法方式的应用，力求执法方式多元化。因为这些非权力的和柔性化的行政执法方式贯串了人性化管理、规制缓和、尊重行政相对人法律地位等现代执法理念和民主精神。要坚持执法为民，建设服务型政府，构建和谐社会，就必须把握现代行政的基本走向，推进执法方式的创新，发展出新的既符合行政管理规律又符合人权保障原则的管理手段。

结束语

行政执法是公法领域的重大课题，是行政法治这一系统工程的关键部分。行政法律制度作为重要的公法制度，其主要功能在于规范行政权、保障人权、维护秩序、促进社会和谐。然而，这些功能的发挥有赖于具体的行政执法，没有行政执法，法律无法实现从“书本上的法律”向“行动中的法律”的转变，公民权利无法实现从“应然”向“实然”的转变，社会经济秩序也无法实现从静态设计向动态建构的转变。但是，行政执法必须通过一定的方式进行，行政执法作用的发挥在很大程度上取决于行政执法方式的法制化、民主化即文明程度。关注民生、实现科学发展、推进社会公平正义、构建和谐社会是中国共产党在新的历史条件下的执政目标，为实现这一目标，必须完善我国的法律制度，革除传统行政执法方式的弊端，创新行政执法方式，实现分散执法向综合执法、运动式执法向常态化执法、高权执法向民主化执法的转变。

 

注释：

①这里的“集中”是指行政执法权的相对集中，而非计划经济条件下的高度集权，因此，行政执法方式由分散化走向综合化并非简单地向传统行政管理方式的回归，而是对传统行政管理方式的“扬弃”。

②在运动式行政执法中，由于上级机关和社会的双重压力，执法主体常常产生“从重、从快、从严、宁枉勿纵”的行政执法思想。

③见《国务院法制办青锋司长讲授城市管理体制和相对集中行政处罚权制度》，http://www.bjfzb.gov.cn/newsite/zffzgzxx/qxfzgzxx/t20040721_113064.htm。

④见董保城：《台湾行政组织变革之发展与法制面之挑战》。http://article.chinalawinfo.com/article/user/article_display.asp?ArticleID=36739。

 

参考文献：

 

[1]崔卓兰，闰丽彬．我国行政综合执法若干问题探讨[J]．山东警察学院学报，2006，（6）：9－16．

[2] 青  锋．关于深化行政执法体制改革的几点思考[J]．行政法学研究，2006，（4）：1－8．

[3]王腾生．行政执法——运动式何时变全天候[N]．法制日报．2006-07-06（8）．

[4] 于  安．论我国社会行政法的构建[J]．法学杂志,2007，(3)：56－59．

[5] 吴量福，韩志红．从实证研究中看异同：中美地方政府行政执法比较研究[J]．东岳论丛，2007，（8）：38－50．

[6]理查德·B·斯图尔特．美国行政法的重构[M]．沈　岿，译．北京：商务印书馆，2002：63－64．

[7]哈贝马斯．在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论[M]．童世骏，译．北京：三联书店，2003：185．