环境资源法的发展与热点问题

蔡守秋

（2012年10月9日在福州大学法学院的报告）

 

目录

一、中国环境立法的成就

二、加强节能减排和应对气候变化的法治建设

三、成立环境法庭，加强对环境纠纷案件的审理

四、推进环境公益诉讼，维护公众的环境权

五、发展环境保护NGO，推动公众参与环境法治建设

六、发展环境资源法学高等教育，培养环境资源法学高级人才

七、加强环境资源法学研究，全面开展环境法学研究的合作与交流

八、开展关于《环境保护法》修改的研究和讨论

 

 

一、中国环境立法的成就

今年是1972年斯德哥尔摩联合国人类环境会议四十周年，1992年里约联合国环境与发展会议二十周年，2002年约翰内斯堡联合国可持续发展世界首脑会议十周年，是1982年修订的《中华人民共和国宪法》颁布30周年，是中国法学会恢复重建30周年，也是中国环境资源法学研究会向中国民政部登记成为独立的全国性社会团体的第一年。回顾现代环境法从斯德哥尔摩联合国人类环境至今的四十年历程，回顾中国法学会恢复重建和1982年宪法颁布后30年历程，给人以风雷激荡、苍桑巨变、余味无穷之感。

今年6月，我响应中国法学会“恢复重建30周年征文”的号召，写了一篇题为《我眼中的中国法学会》的短文，下面是这篇短文的开头：

 

我静静地凝视着面前这张发了黄而略有皱折的纸，

上面清晰地写着：“蔡守秋同志：根据您的申请，我会同意接收您为中国法学会会员。特通知，此致敬礼中国法学会筹备委员会一九八一年十二月三十日”。这简短而亲切的几行字，将我带进了30年的回忆。

 

正是在1982年修订的《中华人民共和国宪法》颁布和中国法学会恢复重建后的第二年，即时983年，我参加了修改《中华人民共和国环境保护法（1979年）》即起草《环境保护法（1989年）》的工作。

经过由1972年联合国人类环境会议、1992年联合国环境与发展会议和2002年约翰内斯堡地球首脑会议推动的几个阶段持续、有序的发展，到2011年底，我国已制定11部以防治环境污染为主要内容的法律，13部以自然资源管理和合理使用为主要内容的法律，12部以自然（生态）保护、防止生态破坏和防治自然灾害为主要内容的法律，30多部与环境资源法密切相关的法律；60多项环境保护行政法规，2000余件环保规章和地方环保法规；军队环保法规和规章10余件；1100多项环保标准。已经签订、参加60多个与环境资源有关的国际条约；已先后与美国、日本、加拿大、俄罗斯等40多个国家签署双边环境保护合作协议或谅解备忘录，与10多个国家签署核安全合作双边协定或谅解备忘录。目前，我国已初步形成环境法律体系，环境法已成为中国环境保护和可持续发展的最为重要的基础和支柱，已成为中国社会主义法律体系中新兴的、发展最为迅速的重要组成部分。据北京大学教授汪劲统计，近二十年来，全国人大包括其常委会制定的法律约有270多部，其中近十分之一和环境、资源、能源、清洁生产、循环经济等相关。

值得指出的是，中国环境法治建设在取得重大进展的同时，也存在不少困难、问题和大量急需加强的工作。目前中国正在继续对已经颁布的《环境保护法》、《大气污染防治法》等环境法律[1]进行修订，正在研究制定应对气候变化法、自然保护区法、能源法、土壤污染防治法、湿地管理法、长江法、黄河法、动物保护法、动物福利法等法律，这给中国环境法学的研究与学术交流提供了前所未的机遇和发展空间。

 

二、加强节能减排和应对气候变化的法治建设

近十年来，中国环境资源法治建设的一项重要工作，是加强有关节能减排和应对气候变化的法治建设。目前中国已经形成节能减排和应对气候变化的法律政策框架。无论是中国现行的节能减排和应对气候变化的政策与法律，还是在今后不久将来制定的政策与法律，都会对国内外的有关学术界、实际部门和企业界（厂商）产生全面而深刻的、实时和长远的影响。根据《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》（2009年8月27日），《应对气候变化林业行动计划》（2009年11月6日），《应对气候变化领域对外合作管理暂行办法》（2010年3月24日），《清洁发展机制项目运行管理办法》（2011年8月3日）、《“十二五”节能减排综合性工作方案》（2011年8月31日国务院印发）、《“十二五”控制温室气体排放工作方案》（2011年12月1日印发）、《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》（国家发改委2012年6月13日印发）等文件，我国有关节能减排的政策和法律将对企业界和法学研究产生如下广泛而深远的影响。

（一）在应对气候变化和节能减排方面，中国面临十分严峻的形势

这种形势主要体现在如下几个方面：中国正处于经济快速发展阶段，面临着发展经济、消除贫困和防治环境污染与生态破坏的多重压力、节能减排的任务繁重、形势严峻；中国在相当长时期内，“以煤为主的能源结构和石油的不可替代性”这种基本态势和基本特征不会改变；中国在相当长时期内，中国作为能源资源消耗总量大国、资源能源利用效率水平低的大国、二氧化碳等温室气体排放总量大国的地位难以改变；今后，中国化石能源供应短缺和原油劣质化趋势将日趋严重，中国经济翻两番面临能源约束，以煤为主的能源结构面临环境约束，能源结构转换任务艰巨。

2011年中国经济总量达到7.46万亿美元，日本为5.49万亿美元，差距进一步扩大，按照中国经济的加速和日本经济的减速，很快中国经济总量能达到它的两倍，今后的几年间，可能成为它的三四倍甚至更多。虽然中国的GDP已经超过日本成为世界第二，但人均收入才4000多美元，只有日本的1/10。

2009年全球能源消费总量约为111.64亿吨油当量，中国为消耗21.77亿吨油当量，占全球19.5%，约为美国能耗的104%，首次成为全球能源消耗第一大国。

2009年中国单位GDP能耗为美国的3.53倍。

在中国的一次能源消费结构中，煤炭的比重超过2/3，能源消费的CO₂排放强度比世界平均水平高出30%以上，这与世界能源消费结构中以石油、天然气为主的格局大不相同。

目前，中国的煤炭、水电、钢材、水泥、常用有色金属消费量、纸和纸板消费量、淡水使用量、肥料施用总量、臭氧层消耗物质消费量、海洋和内河捕捞量、国内物质消费总量和生态足迹总量等均为世界第一，SO₂、化石燃料燃烧和能源使用产生的CO₂等污染物排放量（约占世界的23.7%）也位居世界首位。中国臭氧层消耗物质消费量占世界的44.5%。

但是，中国资源环境综合绩效或绿色发展水平总体较低，在世界72个国家中排在第70位。

综上所述可知，中国应对气候变化、节能减排的任务十分艰巨，中国既要保持较高的速度发展经济，又要维护负责任的环境大国的形象节能减排，这对每一个负责任的厂商、企业家和法律（法学）工作者的能力和智慧都是一种考验。

（二）制定和实施应对气候变化和节能减排的政策和法律，提出了一系列需要深入研究的理论难题

这些法学理论可能涉及历史的和现成的法学理论的方方面面，现择其要者如下：（1）关于气候资源、大气资源的性质和特点。有人认为气候资源、大气资源属于我国《物权法》中的物，可以将其规定为私有财产或者国家所有财产，适用于物权法调整。有人认为，气候资源、大气资源既不是我国物权法中的私有物，也不是由物权法调整的国家所有即全民所有财产，它们属于公众共用物，公众共用资源和财产，我国《物权法》难以对其调整。（2）关于应对气候变化的基本权利，例如公民环境权、公民适应气候变化的迁徙权、公民对气候资源享有的非排他性使用权等，以及这些权利的性质、特点和实现途径。关于关于排放交易（包括污染物排放、二氧化碳排放交易）中的所交易的对象（权利）的性质和特点。（3）关于应对气候变化的法律的性质、特点、功能、目的、任务、调整对象、调整机制和法律制度等，也有不同的看法，值得学界进一步加强研究、探讨和争论。

（三）对有关企业和厂商的影响

中国应对气候变化和节能减排的政策和法律对企业界和厂商的影响主要体现在如下几个方面：

1．节能减排（包括二氧化碳等温室气体减排）约束性指标对企业和厂商的影响。２００９年１１月２５日国务院常务会议决定，将中国２０２０年单位ＧＤＰ碳排放强度在２００５年的基础上降低４０％～４５％，并作为约束性指标[2]纳入中长期国民经济和社会发展计划。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年(2011—2015年)规划纲要》（2011年）明确规定，到2015年，我国单位国内生产总值能源消耗降低16%，单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%；主要污染物排放总量显著减少，化学需氧量、二氧化硫排放分别减少8%，氨氮、氮氧化物排放分别减少10%；森林覆盖率提高到21.66%，森林蓄积量增加6亿立方米。2011年12月1日，国务院发出通知，印发了《“十二五”控制温室气体排放工作方案》。该方案明确提出，“大幅度降低单位国内生产总值二氧化碳排放，到2015年全国单位国内生产总值二氧化碳排放比2010年下降17%。控制非能源活动二氧化碳排放和甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫等温室气体排放取得成效”，并明确了“十二五”期间各地区单位国内生产总值二氧化碳排放下降指标。上述约束性指标和所有节能减排的任务最终将落实到企业，必将对企业的生产经营活动产生影响。

2．国家在节能减排、应对气候变化和发展低碳经济方面的投资对企业和厂商的影响。据估算，在“十二五”期间因为实施节能减排活动将拉动节能环保产业4万亿元产值的形成。根据国务院批复的《重金属污染综合防治“十二五”规划》（2011年2月9日），到2015年，重点防控区铅、汞、铬、镉和类金属砷等重金属污染物的排放，比2007年削减15%，非重点防控区主要重金属污染物的排放量不超过2007年的水平。环保部等部门将掀起重金属污染防治风暴，未来五年据称国家计划投入750亿元，各地还要将防治成效纳入政府领导考核内容。要完成节能减排任务，必须增大投资，而投资的大部分将落实到企业身上。按照联合国环境规划署的测算，想要实现全球控制温升不超过2℃的目标，在能效、低碳能源领域的投资将达正常情景下投资的10倍，每年要达到1.2万亿美元。国家气候变化专家委员会人士表示，如果要实现单位GDP二氧化碳强度下降40%-45%的目标，我国在节能和新能源领域的直接投资15年内就需要10万亿元以上，这尚未包含上下游相关产业发展的投资需求，这样大规模的低碳投资也意味着新的经济增长点，意味着对厂商的最大机遇和挑战。

3．节能减排和应对气候变化的政策与法律对企业和厂商的长远性、根本性影响。我国“十二五”规划已经确定以节能环保，新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源汽车、新材料为七大新兴产业，已经明确规定节能减排、应对气候变化、发展低碳经济的政策；上述节能减排的政策与法律奖对厂商的长远性、根本性影响；对上述政策的解读和把握，将成为未来企业明星和新兴富豪的重要机遇。在中国确定发展绿色经济、可循环经济、低碳经济和生态经济的战略后，清洁能源、可再生能源、节能减排和“碳排放”将成为今后重要的企业生产发展资源，企业应该注意对清洁能源、可再生能源、低碳技术进行战略投资，紧密研究和跟踪气候变化的国际制度发展，针对可能制定的国际制度和国家政策，作出企业的部署，积极发展清洁生产技术、低碳技术，尽早实现技术升级，在规模应用清洁能源、可再生能源、低碳技术领域抢得先机，提高企业的社会形象，赢得未来的竞争和可持续发展。中国实施节能减排政策和法律将推动节能减排技术（清洁生产技术、环境无害技术、环境友好技术等）和产业的新兴与发展，节能减排和应对气候变化所推动的清洁能源、可再生能源、清洁生产、低碳技术和产业的新兴与发展，将成为未来工商企业发展的大趋势，企业应当前瞻性地认识这一全球趋势带来的重大变革，因为未来的经济必定是绿色经济、可循环经济、低碳经济和生态经济，未来的竞争必定是绿色经济、可循环经济、低碳经济和生态经济之间的竞争。绿色经济、可循环经济、低碳经济、生态经济和低碳能源革命有可能成为下一次工业革命的标志，在其中掌握技术制高点的国家将会成为世界的强国，在其中采用清洁生产、低碳能源技术的企业将成为领头羊。企业和厂商如果迟疑、犹豫、不积极应对，就会失去机会、落后甚至被淘汰。

4．节能减排和应对气候变化的新政策措施和法律制度对企业和厂商的影响。中国改革开放的历史说明，国家政策与法律对企业和厂商的投资经营活动的成败、业绩和财富积累具有重要的影响，大多数中国拔尖企业发展与富豪发家的数次机遇都与国家的政策和法律变化有直接的关系。中国拔尖企业发展与富豪发家之谜往往离不开两条经验，其一是善于利用政策和法律，其二是能预见政策和法律的作用和走向。纵观中国拔尖企业发展与富豪发家的历史史，几乎绝大多数均得益于能抓住和能利用好国家的政策和法律，或者有一种超越常人的政策解读、理解和把握能力。为了节能减排和应对气候变化，中国政府不断制定、出台和实施一系列有关节能减排、应对气候变化的新的政策、法律法规和标准，建立新的法律制度。例如修改大气污染防治法等法律，制定的新大气质量标准，建立污染物（包括温室气体）排放许可、总量控制、环境税、能源税（包括碳税和碳交易）等制度。这些新的政策措施和法律制度，无疑会对厂商的生产经营活动产生某些特定的、具体的的影响。只有研究和适应这些的新的应对气候变化的政策和法律制度，才能有利于和保障台湾厂商的生产经营活动的有效发展。例如，国务院批准的《“十二五”控制温室气体排放工作方案》要求，在“十二五”期间，“应对气候变化政策体系、体制机制进一步完善，温室气体排放统计核算体系基本建立，碳排放交易市场逐步形成。通过低碳试验试点，形成一批各具特色的低碳省区和城市，建成一批具有典型示范意义的低碳园区和低碳小区，推广一批具有良好减排效果的低碳技术和产品，控制温室气体排放能力得到全面提升”。这些新的政策、措施必将对厂商产生重要影响。

全球气候变化作为深刻影响人类生存发展和各国经济社会发展的世界性问题，不仅是包括中国在内的所有国家必须面对的重要问题，也是全人类共同关心的重大问题。在应对气候变化的各种方法、工具和措施中，法律和政策具有重要的引导、规范和激励作用。目前中国节能减排和应对气候变化的政策体系、法律体系、绩效考核体系以及执法监管体系仍很不完善，在体制、政策、法规方面有待进一步健全。中国在节能减排领域和应对气候变化的法治建设，不仅对厂商和法治研究工作者具有重要的影响和作用，也为有关教育、科研、技术、贸易之间的合作、交流和互利互补活动提供了机会、条件、平台和动力。

 

三、成立环境法庭，加强对环境纠纷案件的审理

进入21世纪以来，我国司法领域和环境资源保护法治建设领域出现的最引人注目的一项重大事件，是环境法庭的产生与兴起。[3]本文所称环境法庭，是指各种专门审理环境（资源、生态）纠纷案件的司法机关，是各种环境保护法庭（简称环保法庭、环境庭）、生态法庭和环境资源法庭的总称，它包括专门的环境法院（庭），我国中级、高级人民法院以及最高人民法院设立或可能设立的环境审判庭（简称环境庭），我国基层人民法院设立的环境庭等。

2007年11月20日，贵州省贵阳市中级人民法院成立了环保审判庭，贵阳清镇市人民法院设立了环境保护法庭。清镇市人民法院设立的环境保护法庭就是专门负责一审审理涉及环境保护的民事、行政、刑事案件和相关执行案件的法庭。贵阳中院成立环境保护审判庭负责上述案件的二审以及按规定应当由贵阳中院一审涉及环境保护的相关案件，同时对环境保护法庭进行工作指导。环保法庭成立后，相继审理了贵阳市两湖一库管理局诉贵州天峰化工有限公司污染环境案、前中国首富罗忠福破坏贵阳市环城林带案等一批在全省乃至全国有较大影响的环保案件。自成立以来，截止2012年5月10日，环保法庭共计受理各类环保案件479件，审结460件，正在审理的19件，结案率为96％。上述受理的案件中，涉及“两湖一库”水资源保护的案件近70件，约占全部案件的14.6%。其余为涉及山林、水土保护、空气污染的环境案件。

2007年5月，无锡发生了举世瞩目的太湖水大面积蓝藻污染事件，引起了全社会对无锡整体环境尤其是水环境健康与安全的关注；8月，无锡中院出台实施《关于全市法院依法保障和服务治理太湖保护水源工作的意见》，在认真总结历年涉太湖环保案件审判经验的基础上，提出建立专业化环保审判工作模式的思路。2008年4月，无锡中院正式组建环境保护审判庭，并在邻近太湖、长江的江阴、宜兴、滨湖、锡山、惠山五个基层法院成立环境保护合议庭。从2008年至2011年，全市法院共审结各类环保案件689件，其中民事17件，刑事12件，行政诉讼78件，行政非诉审查388件，执行194件。

2008年11月25日，昆明市公安局组建了环境保护分局；12月8日，昆明市人民检察院成立了环境资源检察处；12月11日，昆明市中级人民法院成立了环境保护审判庭。2009年10月30日，昆明市成立了由市中级人民法院、人民检察院、公安局、环境保护局、发改委、城管局等19个部门组成的昆明市环境执法联席会议。2010年5月26日，昆明市环保局成立了环境污染损害鉴定评估中心。昆明市中级人民法院环保审判庭成立后，不仅依法受理了郭增贵诉杨永坤环境污染侵权案、宾川县萂尾村86名村民起诉省环保厅和省电网公司行政行为违法案等具有代表性的传统环保审判、执行案件共55件，还受理了一些具有典型意义的环境公益诉讼案件。

这些环保法庭的开拓、创新和辛勤工作，不仅锻炼、提高了自己，而且受到了中国政府和社会的肯定和表扬。例如，2010年10月，最高人民法院院长王胜俊视察清镇市人民法院环境保护法庭，高度评价环保法庭是能动司法的产物，是为大局服务的产物，是有效化解社会矛盾的产物”。2011年，环保法庭被最高人民法院授予清镇市人民法院环境保护法庭“全国法院系统优秀集体”。环保法庭成立四年多来，国内许多法院都到环保法庭参观、调研、考察，并参照贵阳模式相继建立了自己的环保法庭。清镇市人民法院环境保护法庭多次应邀参加了国内著名高校及环保组织如清华大学、中国人民大学、中国政法大学、武汉大学、中南财经政法大学、中国海洋大学、中华环保联合会等组织的学习、研讨，并应邀参加了在菲律宾举行的“环境保护暨环境公正司法”研讨，在泰国举行的“参加亚洲促进和改善环保法庭的政策和环境实践活动的会议以及相关合作项目”研讨，两次应邀到美国作访问交流。无锡和昆明的环保法庭也受到有关主管部门、上级领导和社会的表扬和赞尝。

上述贵阳、无锡、昆明三家中级法院在建设环保法庭卓有成效的工作和宝贵经验，标志着中国环境法庭的兴起和日益成熟，不仅有效地推动了本辖区的环境法治建设和生态文明建设，而且也为人类环境法治文化宝库作出了重要贡献[4]。

2012年6月，由中华环保联合会与贵阳、无锡、昆明和玉溪四家中级人民法院编写的《环保法庭案例选编》[5]一书由法律出版社正式出版，我为此书写了长达1万多字的“后记”。该书选编了由第一线法官撰写的32个案例，汇编了37个有关环境法庭和环境公益诉讼的政策和法律规范性文件。细读这本案例选编，你会感到你在与许多热心公益、奋斗不止、开拓创新的法官、检察官、律师、环保人士和新闻记者谈话，你会看到他们在曲折坎坷的道路上前进的足迹、烦恼和喜悦，你会从中汲取丰富的启示、智慧、勇气、营养和知识财富。这是一本信息量大、可读性强、难得一见的好书，它像一架摄像机录下了我国环保法庭的发展历程，像一台显微镜突出了我国环保法庭和环境公益诉讼的亮点，像一台放映机展现了我国新闻媒体和社会舆论对我国环保法庭的关注和支持。

在贵阳、无锡、昆明等法院的带动下，到2010年6月，我国已有7个中级人民法院设立了环保审判庭，在基层法院中已设立13个环保法庭、18个环保合议庭、6个环保巡回法庭。2011年，海南省在高级人民法院设立了环境保护审判庭。到2012年6月，全国已经成立120多个环境法庭，其中：云南省已成立14个环保庭；福建省已成立生态资源审判庭39个（其中三明市两级法院13个为林业审判庭加挂生态资源审判庭），林业审判庭26个，成立生态资源合议庭16个（共计71个环境法庭）。从2009年到2012年5月，福建省法院共审结涉生态资源刑事、民事、行政案件9989件。这些新成立的环境法庭，大都宣布要受理有关环境资源保护的民事、行政、刑事案件和环境公益诉讼。与此相呼应，近年来中国各大媒体纷纷报道环境法庭具有特色的审判活动和各种环境案件。一时间，环境法庭的建设和活动开始成为我国法治建设和法学理论研究所关注的和诉讼实践中的一个热点问题，我国有关环境法庭的成就和动向开始成为包括欧美国家在内的外国法学家和司法部门关注、研究和学习的对象。[6]

贵阳、无锡、昆明等地的人民法院自设立环保审判专门审判机构以来，展现了无穷的活力和创造力。这些法院坚持能动司法，积极探索环保审判理论，创新环保审判工作机制，逐步形成了具有特色的环保审判工作方式，引起了法学界、司法界、新闻舆论界等社会各界的广泛关注，产生了良好的法治效益、社会效益和环境生态效益。说俗话说，创业难守业更难；环境法庭也面临着一个创立容易维持难的问题。根据我国环境保护事业和环境法治建设的实际需要，目前我国既要继续设立更多的环境法庭，也要注意巩固、维护和加强已经成立的环境法庭；对于已经成立的环境法庭而言，最重要的是要加强环境法庭建设、充分发挥环境法庭的作用、保证和促进环境法庭的可持续发展。

 

四、推进环境公益诉讼，维护公众的环境权

进入21世纪以来，我国司法领域和环境资源保护领域出现的另一项重大事件，是环境公益诉讼的兴起。2005年12月3日，国务院颁布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》强调，“完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度”，“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼”。可以认为，这是中国环境行政性法规对环境公益诉讼的明确支持。之后，环境公益逐渐在我国各地兴起，各大媒体纷纷报道各种环境公益诉讼案件，环境公益诉讼开始成为社会各界和环境执法司法部门普遍关注的问题，成为法学理论研究和诉讼实践中的一个热点问题。

特别是在2007年贵阳、无锡等地的环境法庭成立后，环境公益诉讼出现了明显转机。这些新成立的环保审判庭根据生态文明法治建设和环保审判工作的需要，从理论和实践上突破传统思维框架，努力开展了环境公益诉讼方面的开拓与创新。例如，贵阳清镇市人民法院环境保护法庭，以依法保护水资源为重点，积极开展环境公益诉讼的司法实践，相继受理了贵阳市两湖一库管理局诉贵州天峰化工有限公司污染侵权公益诉讼案，贵州省首例检察机关作为普通民事诉讼原告的公益诉讼案，全国首例环境行政公益诉讼案――中华环保联合会诉清镇市国土资源局行政不作为公益诉讼案，中华环保联合会、贵阳公众环境教育中心诉贵阳市乌当区定扒造纸厂水污染责任纠纷案，全国首例环境信息公开公益诉讼案，并建立了环境公益诉讼证据保全、先予执行、专家证言采信、法律意见书告诫等一系列配套的公益诉讼工作制度。昆明市中级人民法院环保审判庭将开展环境民事公益诉讼作为一项重要工作，与昆明市检察院创造性的规定了环境民事公益诉讼程序，创新环境公益诉讼审判，成功审理了多起环境公益诉讼案件。

通过审理环境公益诉讼案件的实践，贵阳、无锡、昆明、玉溪等地的环保法庭在如下几个方面实现了环境公益诉讼的突破：

1．推动了环境公益诉讼立法和其他规范性文件的发展。在环境公益诉讼活动的推动下，贵阳市人大在对环保法庭公益诉讼实践进行调研后，于2010年3月通过了地方立法即《贵阳市促进生态文明建设条例》。该条例明确规定环保行政部门、检察机关、环保组织可以提起环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼，是我国第一部规定公益诉讼制度的地方立法。2010年6月29日，最高人民法院《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》（2010年6月29日）作出了“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为”，“严格执行环境资源保护法律法规，依法保障和促进循环经济和节能环保产业的发展，坚决制裁污染环境、破坏林业资源、草原资源、生物资源等违法犯罪行为，促进社会经济可持续发展。在环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭，实行环境保护案件专业化审判，提高环境保护司法水平”等重要规定。2011年8月，湖南省发布的《法治湖南建设纲要》明确规定，要“探索建立环境公益诉讼制度，探索设立长株潭资源环境保护专门法庭，强化对资源环境的司法监督，有效保护生态环境，维护公民的环境权益。”贵阳、无锡、昆明、玉溪、海南等地的人民法院、检察院纷纷制定了公益诉讼的规范性文件[7]。2012年8月31日，经过修改的《中华人民共和国民事诉讼法》（2012年8月31日修改）第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”也就是说，法律规定的机关和有关组织可以对污染环境、损害社会公共利益的行为，向人民法院提起环境公益诉讼。

2．确定受理环境公益诉讼的案件类型范围和原告人资格，实现环保社团组织可以成为环境公益诉讼原告的突破。[8]2009年7月，无锡中院环保庭审理了中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案。该案突破了现有民诉法关于原告主体资格的审查原则，是我国首例由环保社团组织（NGO）提起的环境公益民事诉讼案件。2011年，海南省在高级人民法院层面设立了环境保护审判庭（这是全国首家），海南省高级人民法院发布的《关于开展环境资源民事公益诉讼试点的实施意见》明确规定，检察院相关行政主管部门、依法成立的自然保护区管理机构、从事环境保护和社会公益事业法人组织、基层群众性自治组织、公民等六大主体均可作为原告提起环境民事公益诉讼。[9]

3．采取鼓励环境公益诉讼、促进环保社团组织的建设和参与、建立环境基金等措施，创造和提供公益诉讼发展的基础、动力和条件。在昆明市中级人民法院与昆明市环保局的共同推动下，昆明市政府于2010年10月25日公布了《昆明市环境公益诉讼救济资金管理暂行办法》，该《暂行办法》在全国属于首创，在司法实践中收效良好。2010年12月，为体现政府对举报违法排污有功者奖励，根据昆明市人民政府办公厅印发的《昆明市举报违法排污奖励办法》的规定，昆明市环保局对举报该案的嵩明县杨林镇大树营村委会、嵩明县杨林镇大树营村委会第二、第三、第四村民小组，按奖励最高限额给予8万元的举报违法排污现金奖励。

4．运用调解、禁止令、证据保全等手段，丰富环境公益诉讼的方法和方式。昆明市中级人民法院环保审判庭发挥调解效应，成功调解了云南省第二例环境民事公益诉讼案件，即由安宁市国土资源局起诉并由安宁市人民检察院支持起诉被告戴望相、班志华等六人非法采矿，破坏环境的公益诉讼案。昆明市中级人民法院与昆明市检察院联合制定的《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见（试行）》首创了禁止令制度。为细化禁止令制度，加强操作性，昆明市中级人民法院制定了《昆明市中级法院关于在环境民事公益诉讼中适用禁止令的若干意见（试行）》，该意见对禁止令的申请程序、申请禁止令的条件、禁止令的效力、违反禁止令的责任等作出规定。同时，昆明市中级人民法院与昆明市公安局联发《关于公安机关协助人民法院执行禁止令的若干意见（试行）》，该意见对公安机关协助执行人民法院禁止令的程序、协助执行的性质、协助执行的法律责任等作出规定。通过上述制度创新，进一步完善禁止令制度。

5．认真解决环境污染损害鉴定、证据认定等细节问题，不断完善环境公益诉讼审理机制。2008年，无锡市中级人民法院为了使环境公益民事诉讼具有可操作性，制定了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》和《关于在环境民事公益诉讼中具有环保行政职能部门提供证据的意见》，建立了系列配套的环保公益民事诉讼体系，包括：证据取得方式和证据效力、赔偿损失标准和追加赔偿、设立赔偿基金专用账户及账户管理、公益诉讼的诉讼费缴纳、上诉的处理等问题。

6．精心培育环境公益诉讼案例，为推广和发展环境公益诉讼提供样榜和经验。例如，从2009年9月起，昆明三农农牧有限公司（简称三农公司）和昆明羊甫联合牧业有限公司（简称羊甫公司）在未按环评批复要求建成污水收集处理设施的情况下，使养殖废水渗入地下水系统，导致距畜牧小区距离不足1公里的嵩明县杨林镇大树营村七里湾大龙潭水质于2009年11月初开始出现发黑发臭现象，人畜无法饮用。2010年6月21日，昆明市环保局作为原告、昆明市人民检察院作为支持起诉人，正式向昆明中级人民法院递交诉状，对昆明三农公司和羊甫公司污染嵩明县杨林镇七里湾大龙潭水质一案提起环境公益诉讼。2011年1月26日，昆明市中级人民法院判决被告昆明三农公司、羊甫公司：一是立即停止对环境的侵害；二是于本判决生效后十日内向昆明市政府“昆明市环境公益诉讼救济专项资金”支付人民币417.21万元，专项用于治理被污染的水源嵩明县杨林镇七里湾大龙潭；三是于本判决生效后十日内向“昆明市环境公益诉讼救济专项资金”支付评估费人民币132520元，专项用于本案评估费用；四是本案诉讼费40176.80元由两被告共同承担。两公司不服一审判决，向云南省高院提起上诉。云南省高院于2011年4月19日进行了公开审理，最终做出如下判决：驳回昆明三农农牧有限公司、昆明羊甫联合牧业有限公司上诉请求，维持原判；二审案件受理费40176.80元由两公司共同承担。该案的审判取得了很好的法律效果和社会效果，被《人民法院报》评为“2011年度全国法院十大典型案例”。

2012年6月，由中华环保联合会与贵阳、无锡、昆明和玉溪四家中级人民法院编写的《环保法庭案例选编》[10]一书由法律出版社正式出版。该书选编了由第一线法官撰写的近20个环境公益诉讼案例，汇编了37个有关环境法庭和环境公益诉讼的政策和法律规范性文件。该书彰显了中国在开展环境公益诉讼方面卓有成效的工作和宝贵经验，标志着中国环境公益诉讼的兴起和日益成熟。中国环境公益诉讼的实践和成就，不仅对促进我国环境法治建设和环境资源保护事业的发展具有重要作用，而且也为丰富人类的法律知识宝库和法律文化作出了重要贡献。

 

五、发展环境保护NGO，推动公众参与环境法治建设

近十多年来，中国环境保护社会团体和民间组织NGO[11]得到了较大的发展，他们在环境法治建设中发挥了重要作用。根据《中国环保民间组织发展状况蓝皮书》（中国经济网2006年4月25日，http://gov.ce.cn/data/yjbg/200604/25/t20060425_6817334.shtml），目前我国各类民间环保组织大约有3000个左右，从业人员共有22.4万人，其中全职人员6.9万，兼职人员15.5万。[12]在现有的2768家环保民间组织中，由政府部门发起成立的环保民间组织占49.9%，民间自发组成的占7.2%，学生环保社团及其联合体占40.3%，港澳台及国际环保民间组织驻大陆机构占2.6%。我国环保民间组织规模普遍较小，平均每个环保民间组织的全职人员25人左右；在民间自发的环保组织中，有近30%只有兼职人员而没有全职人员。我国环保民间组织大多实行会员制。环保民间组织资金最普遍的来源是会费，其次是组织成员捐赠、政府及主管单位拨款和企业捐赠。2005年，全国2768家环保民间组织共计组织动员参与各类环保活动的志愿者达857万人次；筹集资金29.77亿元，其中用于环保项目及活动的经费支出占总支出的67.2%。未来5-10年，我国环保民间组织数量和从业人员将会以10-15%左右的速度递增，高校、社区和农村地区的环保民间组织将迅速发展，环保民间组织的人员素质和参与能力将进一步增强。

在众多的环境保护社会团体中，中华环保联合会和中国环境资源法学研究会是两个具有重要作用和特色的组织。中华环保联合会（All-China Environment Federation，英文缩写为ACEF）是经中华人民共和国国务院批准，民政部注册，国家环保总局主管，由热心环保事业的人士、企业、事业单位自愿结成的、非营利性的、全国性的社会组织。中华环保联合会于2005年4月22日成立，原国务委员、全国政协原副主席宋健任主席，由来自政府、学术界、企业界、文艺界、新闻界的国内外人士、来自联合国和各国驻华机构的代表、NGO代表等400多人组成。该联合会的宗旨是围绕实施可持续发展战略，围绕实现国家环境与发展的目标，围绕维护公众和社会环境权益，充分体现中华环保联合会“大中华、大环境、大联合”的组织优势，发挥政府与社会之间的桥梁和纽带作用，促进中国环境事业发展，推动全人类环境事业的进步。目前中华环保联合会已经开展了大量卓有成效的工作。

另一个重要的环境社团组织是中国环境资源法学研究会（China Environmental and Resources Law Society，英文缩写为CERLS)。该会的前身是成立于1999年的中国法学会环境资源法学研究会[13]。中国环境资源法学研究会于于2012年6月23日正式成立，现有会员700余名，理事200余名，有80余名环境资源法教授、150余名环境资源法副教授参加该会。该研究会是经民政部登记、由全国环境资源法学工作者和法律工作者自愿组成的非营利性的全国性法学学术团体，该会该会的宗旨是：团结全国环境资源法学工作者和法律工作者，以中国特色社会主义理论体系和社会主义法治理念指导开展环境资源法学研究和法学交流活动，紧密联系实际，推进环境资源法学发展，为全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家提供理论支撑和对策支持，为全面建设小康社会做出积极贡献。中国环境资源法学研究会及其会员在环境资源法学研究、教育、宣传和参与环境资源法治建设方面作了大量工作，已经与美国、法国、德国、韩国、日本、澳大利亚、加拿大等国的环境法会研究会和环境法学工作者开展了广泛的合作和交流活动。

 

六、发展环境资源法学高等教育，培养环境资源法学高级人才

近十几年来，中国在发展环境资源法学高等教育、培养环境资源法学高级人才方面取得了重要进展。根据国务院学位委员会和国家教育委员会1997年6月颁布的《授予博士、硕士学位和培养研究生的学科、专业目录》（1997年），中国法学专业即法学一级学科共分为如下十大二级学科：法学理论；法律史；宪法学与行政法学；刑法学；民商法学；诉讼法学；经济法学；环境与资源保护法学；国际法学（含：国际公法、国际私法、国际经济法）；军事法学。随着可持续发展被确立为国家战略以及科学发展观的提出，环境与资源保护成为时代的强音，环境保护法学也越来越受到重视。2007年3月11日，教育部高校法学学科教学指导委员会召开全体委员会议，会议通过了调整法学学科核心课程的决定，在原来14门核心课程的基础上又新增了两门，环境与资源保护法位列其中，即将环境与资源保护法增列为法学学科核心课程之一。

2011年，中国法学会环境资源法学研究会环境资源法教学研究委员会对全国28个省、自治区、直辖市的法学专业环境资源法教学情况进行了调查，具体情况如下：（1）共调查了全国28个省、自治区、直辖市的314所开设法学专业的高校，其中有223所开设了环境与资源保护法课程，占调查高校总数的71%。（2）在开设了环境与资源保护法课程并统计了必修/选修情况的220所高校中，有107所高校将该课程设置为必修课，占开设该课程学校总数的48.6%；有113所高校将该课程设置为选修课，占开设该课程学校总数的51.4%。（3）在学分方配方面，设置最低的为2学分，最高的为4学分。在调查的高校中有152所高校设置的是2学分，占调查高校总数的69.7%；62所高校设置的是3学分，占调查高校总数的28.4%；4所高校设置的是4学分，占调查高校总数的1.8%。（4）在课时安排方面，设置最多的为98课时，最少的为20课时。其中1所高校98学时，1所高校72学时，2所高校为60-68学时；33所高校为51-54学时，占调查高校总数的15.2%；34所高校为40-48学时，占调查高校总数的15.7%；145所高校为32-36学时，占调查高校总数的66.8%。从总体上看，根据中国法学会环境资源法学研究会环境资源法学教学研究委员会于2011年8月提交的《我国环境与资源保护法教学情况报告》，我国高等学校适应中国环境保护事业和中国环境资源法治建设的需要，大力开展环境资源法学教育和教学工作，在环境资源法学教育和教学方面取得显著成果。

值得一提的是，在中国环境法制建设发展的同时，中国环境法学研究和研究队伍也得到了进一步的加强。目前，我国高等院校已经设立70多个环境资源法学硕士点，有北京大学、人民大学、武汉大学、中国政法大学、重庆大学、中国海洋大学、福州大学等大学的20余所法律院系招收环境资源法学博士生，全国每年招收1000余名环境资源法硕士生和近百名博士生，绝大多数法律院系都开设了环境资源法课程，不少大专院校的文科、理科和工科专业也相继开设了环境资源法课程。各环境资源法学博士、硕士点已经培养大批环境资源法学高级专门人才。据中国环境资源法学研究会的统计，目前仅参加该研究会的环境资源法学教授已经有80余名、副教授150余名，已经形成一支规模相当大的环境资源法学研究和教学队伍。他们已在环境资源法学研究和教学，环境资源立法、执法、司法，以及环境管理和环境外交等领域作出了重要贡献。

 

七、加强环境资源法学研究，全面开展环境法学研究的合作与交流

随着中国逐步进入国际经济大循环和国际环境保护舞台，在环境立法和环境技术规则、环境标准的制定等环境资源法制建设中，中国正在加快与国际环境条约、国际惯例的接轨，学习、借鉴、吸收外国环境资源法制建设中的先进经验。为此，中国确定了国内环境资源法与国际环境资源法接轨的政策目标，确定了环境立法和环境资源法实施方面的国际合作政策。这种发展趋势主要表现在如下几个方面：中国环境资源法与外国环境资源法、区域环境资源法、国际环境资源法之间的相互联系日益增加；越来越强调国内环境资源法与国际环境资源法的协调和接轨，促进中国环境资源法与外国环境资源法之间的协调；越来越多地吸收国际环境资源法中的原则、措施和制度，自愿采纳国际通用的环境标准；越来越多地采用外国环境资源法中的先进法律措施和管理制度；中国环境资源法与外国环境资源法之间的共同点、相似性越来越多，呈现趋同化的势头；中国日益重视其在发展国际环境法中的作用，重视承担和履行在国际环境公约中的义务；中国日益重视环境资源法的信息交流、环境资源法宣传教育和培训方面的国际合作。目前，中国环境资源法学者与国外环境资源法学者的学术交流活动和学术研讨会议日益频繁，这些无疑为中国和德国的环境法学研究合作、交流提供了机遇、创造了条件。

例如，中国环境资源法学研究会已经与美国、澳大利亚、加拿大、韩国等国的环境资源法学研究会建立学术交流关系；从明年开始中国大陆的环境资源法学研究会将与日俱增011年成立的台湾环境资源法学研究会定期每年召开环境资源法学研讨会。

武汉大学环境法研究所已经建立定期每年召开中法环境法学研讨会、中德环境法学研讨会、中欧环境法学研讨会的机制。

台湾企业台达电子工业股份有限公司（简称台达公司）的大陆子公司中達電通股份有限公司的台达环境与教育基金会（以下简称台达基金会），自2011 年起实施“中达环境法学者计划”，在第一个五年（2011-2015）在两岸10所高校（大陆8所：清华大学、北京大学、中国人民大学、中国政法大学、武汉大学、中南财经政法大学、上海交通大学、郑州大学；台湾2所：台湾大学、台北大学）进行。该计划包含三大部分：一是设立“中达环境法学者”、“中达环境法青年学者奖”奖项；二是举办“中达环境法论坛”；三是提供环境法学科研究生学位论文奖学金。“中达环境法学者”计划每年从环境法学科（含自然资源法、能源法）的杰出教授或副教授中评选出一位，授予“中达环境法学者”荣誉称号，并提供三年特别津贴，每年人民币10 万元，以奖励他（她）在该学科领域的重要贡献，支持其学术研究工作的持续发展。这是目前中国法学界奖金最高的奖项（每人30万元）。“中达环境法青年学者奖”每年从环境法学科（含自然资源法、能源法）的具有博士学位的青年教师中评选二位 “中达环境法青年学者奖” 获得者，并一次性提供特别津贴人民币各5 万元。“中达环境法论坛” 是大陆及台湾地区的两岸学术性研讨会，每年举办一次，主要邀请本计划受邀高校师生参加，为期2至3天。“中达环境法学位论文奖学金”，每年在每个大学总计奖励2~5名表现优异的硕士、博士研究生，奖学金总额以每校人民币15,000元为限，共计每年奖给环境法研究生15万元人民币。（台达公司每年将奖励环境法学研究约80万元）

 

八、开展关于《环境保护法》修改的研究和讨论

从1995年八届全国人大三次会议到2011年十一届全国人大五次会议，全国人大代表共2474人次以及台湾代表团、海南代表团共提出修改环境保护法的议案78件，反映现行环境保护法是经济体制改革初期制定的，已经不适应经济社会发展的要求，迫切要求对现行《环境保护法》进行修改。2008年10月日29日，十一届全国人大常委会将修改环境保护法列入了五年立法规划的论证项目。

根据常委会立法规划，全国人大环资委从2008年到2010年开展了环境保护法及其相关法律的后评估工作，根据各项后评估成果，形成了一系列论证报告，认为环境保护的相关法律比较完善，编纂环境保护法典是长期任务，修改现行环境保护法应当推动法律的实施和行政责任的落实是当务之急。2010年12月20日，十一届全国人大常委会第十八次会议审议同意了环资委的意见，将环境保护法修改列入全国人大常委会2011年立法工作计划。

2011年1月，全国人大环资委启动了环境保护法条文修改工作，成立了以蒲海清副主任委员为组长的修改小组，多次听取环境保护部等国务院有关部门和有关专家的意见，并于4月至9月分别赴湖南、湖北、重庆、福建、江苏、陕西等地进行调研。2012年8月27日，十一届全国人大常委会第二十八次会议初次审议了《中华人民共和国环境保护法修正案（草案）》。接着（9月4日）全国人大常委会法制工作委员会将《中华人民共和国环境保护法修正案（草案）》在中国人大网上公布，向社会公开征集意见。这再次引起了全国人民特别是广大环境资源法律工作者（特别是高校环境资源法学教师和学生）的关注和热烈讨论。

 

1．中国环境资源法学研究会部分学者的意见

中国环境资源法学研究会于2012年9月23日邀请来自全国主要高等法学院校与法学研究机构参加过1979年《环境保护法》（试行）起草工作或1989年《环境保护法》修改、论证和调研工作，以及参与本次《环境保护法修正案(草案)》前期研讨工作的资深环境法学者，在北京大学召开了《环境保护法修正案(草案)》高级研讨会，对征求意见稿进行了广泛而深入的交流与讨论。根据与会专家学者的意见，中国环境资源法学研究会向吴邦国委员长、全国人大常委会法制工作委员会提交了“关于《环境保护法修正案(草案)》的意见书”。该意见书的全文如下：

 

中国法学会环境资源法学研究会

关于《环境保护法修正案(草案)》的意见书

 

 

尊敬的吴邦国委员长、

全国人大常委会法制工作委员会：

为全面、客观、集中地表达中国环境法学界对《环境保护法修正案(草案)》征求意见稿（以下简称“征求意见稿”）的意见和建议，中国环境资源法学研究会于2012年9月23日邀请来自全国主要高等法学院校与法学研究机构，参加过1979年《环境保护法》（试行）起草工作或1989年《环境保护法》修改、论证和调研工作以及参与本次《环境保护法修正案(草案)》前期研讨工作的资深环境法学者，在北京大学召开了《环境保护法修正案(草案)》高级研讨会，对征求意见稿进行了广泛而深入的交流与讨论。

与会学者一致认为，1989年《环境保护法》所确立的原则与制度经过20多年的实施，需要进一步提高和完善。全国人大常委会2011年启动对1989年《环境保护法》的修改工作，是非常必要的。

但目前公开的征求意见稿无论是在指导思想、篇章结构，还是在具体内容与文字表述上，都存在明显问题，甚至有很多错误，与修法初衷有差距、与环境法学理论研究成果不相符、更没有总结中国30多年环保法治工作的成功经验，尚未达到继续审议并提交二审的程度，也很难作为短期内继续修改审议的基础。

经过深入的研究与讨论，与会学者一致认为征求意见稿存在如下重大问题：

第一，征求意见稿没有体现新时期我国的环境保护理念与指导思想。

自1989年《环境保护法》颁布实施以来，我国的经济、社会和环境条件发生了巨大变化。与之相应，我国的环境保护理念与指导思想也发生了重大变革。科学发展观、生态文明等已经成为新时期的环境保护理念与指导思想。

但是，征求意见稿在总则部分并未反映这些理念与思想，最能体现上述转变的政府政策环评、公众环境权益保护、环境公益诉讼等修改目标与内容在征求意见稿中却只字未提。

第二，征求意见稿未全面反映新时期我国环保实践的现实需求。

经过30多年的实践，环境保护的探索已经成为中国特色社会主义发展道路的重要组成部分，在世界上有着重要的影响和地位。这些年来，中国环境保护事业迅速发展，对环境保护立法提出了迫切需求。遗憾的是，征求意见稿并未反映这些需求。

首先，我国《宪法》已经明确规定“国家尊重和保障人权”，并且环境权作为一种经济、社会和文化权利已经被列入了“国家人权行动计划”。刚刚通过的《民事诉讼法（修正案）》已经规定了公益诉讼制度，明确了对环境污染行为可以提起公益诉讼，并授权实体法律对原告资格进行规定。对于这些已有内容，征求意见稿没有任何回应。

其次，我国环境保护执法面临的主要障碍之一是违法成本低、违法制裁力度小。为了解决这一问题，我国重庆、深圳等地已经开展了卓有成效的先期试点，探索了诸如按日连续计罚的执行罚方式和“双罚制”等能够有效提高违法成本、加大制裁力度的措施，且不存在法理障碍。但征求意见稿并未总结并固化这些好的经验与有效措施。

再次，中国的环境保护实践证明，相对于强化政府的环保职权而言，更迫切的需要是强化政府的环保责任。虽然在征求意见稿的立法说明中明确指出要加强政府责任和责任监督，增加了“监督检查”一章。但是，该章的内容却主要是强化政府的环保职权，基本没有涉及政府环保责任的问题，与立法说明的旨趣相差甚远。

最后，从国外环境保护管制发展趋势看，市场经济手段和公众参与机制已经成为与强制性行政手段并驾齐驱的环境管制措施，国内也试行了许多以市场机制为基础的管理制度，如排污权交易、环境保险、生态补偿等，但是修改稿没有为这些制度的构建提供任何法律依据。修改稿也没有为公众参与环境保护提供必要的程序和保障。

第三，征求意见稿的某些规定有悖法律原理与科学规律。

立法是一个科学性很强的工作，需要遵循一般的立法规律和有高超的立法技巧，但征求意见稿在这方面也显得非常欠缺。

首先，征求意见稿对《环境保护法》的体系定位不清，没有理清环境保护综合性法律与环境保护单行法的关系。《环境保护法》作为环境保护领域的综合性法律，调整的是环境保护领域具有全局性、总体性的重大问题，应当对环境保护的基本原则以及共通性的基本制度做出规定。但征求意见稿并没有明确的定位。一方面，未明确规定立法依据，确立《环境保护法》综合性法律的地位；另一方面，征求意见稿规定了很多应当由行政法规或者部门规章规定的内容，简繁不一，不符合《立法法》的基本规定。

其次，征求意见稿的条文设计不科学。例如，征求意见稿第九条要求“科学确定符合我国国情的环境基准”，然而环境基准应该根据人体生物学与卫生健康等客观的科学结论确定，不存在考虑国情的问题。再如，征求意见稿第十二条要求“国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门，根据国民经济和社会发展规划纲要编制国家环境保护规划”，明显与“经济发展与环境保护相适应”的基本规律不符，也改变了《环境保护法》原有将环境保护纳入国民经济与社会发展五年规划的基本原则。

最后，征求意见稿不少条文的设计有违法律原理、叙述逻辑不清。例如，征求意见稿新增加了第五章“监督检查”，这与第二章“环境管理”的逻辑不清，也彻底打乱了原有的逻辑结构。再如，征求意见稿在第三章“保护和改善环境”中规定了污染物总量控制、土壤污染控制、企业排污监测等内容，与该章原本保护生态自然环境的初衷相去甚远，也使得各章的逻辑关系显得十分混乱。此外，征求意见稿中一些条文用语很不专业、措辞很不严谨，完全不符合立法用语的基本规范；还有一些表述明显属于对中国环境法律制度不熟悉而出现的理解错误或偏差很多的条文；还有很多政策性的空洞宣誓和口号充斥全篇。

综上，与会学者一致认为，征求意见稿与1989年《环境保护法》相比没有实质性进步，而且在有关环境保护的法律原则和法律制度方面存在认识上的谬误。立法说明中有关修法的“强化政府环境责任”、“保护公民环境权益”以及“提高企业违法成本”等目标未在修正案草案之中得到体现，几乎所有修改之处均不具有可操作性。不少学者尖锐地评价说，征求意见稿是自二十世纪九十年代以来各类环境与资源保护法律草案中最不成熟、最令人失望的一部。

鉴于对1989年《环境保护法》进行修改的必要性、重要性以及修改工作涉及社会关系领域的复杂性，与会学者一致建议全国人大常委会暂缓审议本征求意见稿，用更长的时间充分征求各方意见、进一步深入调研和论证，起草一部真正能够满足中国环保实践需求、符合时代要求的《环境保护法》。如果需要，与会学者愿意接受委托，承担《环境保护法》修订草案的起草工作，提出专家建议稿，供立法机关参考。

 

此 致

吴邦国委员长

全国人大常委会法制工作委员会

 

中国法学会环境资源法学研究会

2012年9月26日

 

附录：与会中国环境法学资深学者名单

（按姓氏笔画排序）

 

 

马骧聪，中国社会科学院法学研究所研究员。曾参与1979年《环境保护法》（试行）起草工作、1989年《环境保护法》修改工作以及本次《环境保护法修正案(草案)》前期研讨活动。

王灿发，中国政法大学教授，污染受害者法律帮助中心主任。曾参与1989年《环境保护法》修改调研工作以及本次《环境保护法修正案(草案)》前期研讨活动。

王树义，武汉大学教授，武大环境法研究所所长，环境法教育部重点研究基地主任。曾参与1989年《环境保护法》修改调研工作以及本次《环境保护法修正案(草案)》前期研讨活动。

汪劲，北京大学教授，北大资源、能源与环境法研究中心主任。曾参与1989年《环境保护法》修改调研工作以及本次《环境保护法修正案(草案)》前期研讨活动。

李启家，武汉大学教授。曾参与1989年《环境保护法》修改调研工作以及本次《环境保护法修正案(草案)》前期研讨活动。

李艳芳，中国人民大学教授，中国人民大学环境资源法教研室主任。曾参与本次《环境保护法修正案(草案)》前期研讨活动。

吕忠梅，湖北经济学院院长，中南财经政法大学教授。全国人大代表,曾在第十届、第十一届人大会上两次领衔30余名全国人大代表提出关于修改《环境保护法》的议案，曾参与1989年《环境保护法》修改调研工作以及本次《环境保护法修正案(草案)》前期研讨活动。

李挚萍，中山大学教授，中大法学院副院长。曾参与本次《环境保护法修正案(草案)》前期研讨活动。

张梓太，上海复旦大学教授。曾参与本次《环境保护法修正案(草案)》前期研讨活动。

陈德敏，重庆大学教授，重庆大学可持续发展研究院院长。曾参与本次《环境保护法修正案(草案)》前期研讨活动。

周珂，中国人民大学教授。曾参与本次《环境保护法修正案(草案)》前期研讨活动。

蔡守秋，武汉大学教授，武大环境法研究所前所长，中国环境资源法学研究会会长。曾参与1989年《环境保护法》修改调研工作以及本次《环境保护法修正案(草案)》前期研讨活动。

 

2．我对《中华人民共和国环境保护法修正案（草案）》应该规定公民环境权的建议

国内外有关环境资源保护事业和环境资源法治建设的实践说明，环境权是环境资源法治建设中十分重要的一个问题。但是十分令人遗憾的是，最近全国人大环资委起草的《中华人民共和国环境保护法(草案)》（征求意见稿）却没有公众（特别是公民）环境权的规定。

为此，本人还专门提交了一份“关于将公民环境权纳入《环境保护法修正案（草案）》的建议”，其主要内容如下：

 

全国人大常委会法制工作委员会：

为了进一步促进我国环境生态保护工作和环境资源法治建设的发展，我建议将公民环境权纳入《中华人民共和国环境保护法修正案（草案）》，即建议对《中华人民共和国环境保护法》“第六条一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”作如下修改：

第六条 一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利，都有保护环境的义务。

一切单位和个人，有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举、控告和依法提起诉讼。

 

这里的“公众”的概念与《公众在环境领域获得信息、参与决策和提起诉讼的奥胡斯公约》（1998 年6 月25 日订于丹麦奥胡斯，简称《奥胡斯公约》）中规定的公众概念相同，即“公众指一个或多个自然人或法人以及按照国家立法或实践兼指这种自然人或法人的协会组织或团体”（第二条定义之4）；也就是说，这里的公众不是抽象的“全体人民”或由某个人或某个组织代表的“抽象的人民”，而是包括具体的自然人以及由自然人组成的组织和团体。例如，每一个人都有呼吸不受污染的空气的权利、都有欣赏大自然美景的权利，即都有直接享受呼吸新鲜空气和欣赏大自然美景的利益，这种权利不能由包括国务院在内的任何组织或人代表；同时，也不能排除其他不特定多数人享用这种权利。

这里的“享用”包括享受和利用。享受主要指对环境的精神美学享受，如欣赏自然美景；利用主要指对环境资源要素的非排他性使用和基本使用。非排他性使用是指使用者在使用环境或环境要素（环境介质）时，不能排除或者禁止他人对该环境要素的使用；而排他性使用是指使用者在使用某物时，可以排除或者禁止他人对该物的使用。基本使用，又称生存需求使用，是指为了其自身生存这种基本需要而必然产生的对环境资源要素的必须使用，如呼吸空气和饮用河水就是自然人的基本使用；而不是指那些为了谋取暴利或交换营利的商业性使用。

判定“清洁、健康的环境”的主要根据，是国家制定的环境质量标准和国家法律规定的其他依据。在现实生活中，不但不同的人所追求或满意的环境质量和环境服务功能是不同的，而且由于经济技术水平的限制，不同的国家也有不同的环境质量目标，因此法律只能追求和保护国家法律认可的“适宜的”环境。从法律意义上讲，“清洁、健康的环境”可以理解为或解释符合国家环境质量标准和国家法律规定的其他依据的“适宜的”环境。

“依法提起诉讼”中的诉讼，包括有关行政诉讼、民事诉讼和环境公益诉讼，应该根据具体和法律规定进行。环境公益诉讼[14]，既不是指对侵犯个人人身财产或个人身财产权所提起的私权诉讼，也不是指侵犯单位（组织）所有财产或者政府公务财产所提起的民事诉讼，而是指侵犯环境这种公众共用物，或不特定多数人（公众）的环境利益，或公民（公众）环境权而提起的公益诉讼；侵犯环境公益（环境公共利益）就是侵犯不特定多数人的环境利益，就是侵犯环境这种公众共用物；对于有关人身财产或人身财产权的私益诉讼，民法物权法等法律已有明确而具体的规定，《环境保护法》不需要重复这些规定。

 

我之所以建议将公民环境权（公众环境权中的主要内容是公民即自然人的环境权）纳入《中华人民共和国环境保护法修正案（草案）》，其主要理由如下：

第一，规定公民环境权有利于落实“十一届全国人大常委会第十八次会议同意的环境保护法议案审议意见”。对1989年《环境保护法》的修改，应该抓住关键、突出重点，彰显环境保护法是保护人民切身利益即事关民生的法、是维护公民基本权利的法、是依靠公众参与和公民诉讼以保护环境的法。笔者认为，这一关键或重点就是确认环境权特别是公民的环境权，明确了公民环境权也就为公众参与环境保护监督管理、提起环境公益诉讼、开展环境维权行为奠定了法律权利基础。

第二，规定公民环境权有利于“加强政府责任和责任监督”。在我国现行体制下，环境保护主要靠政府，政府不依法履行环境保护职责和缺乏责任监督机制，是目前我国环境保护法律法规数量较多、但有效性不足的主要原因。只有明确规定公民环境权，以权利制约权力，依靠公众参与、公众监督和公众诉讼，才能有效地促进政府依法履行环境保护职责。

第三，规定公民环境权有利于从权利角度划清环境资源保护法与民法物权法的界限，进一步明确环境立法和物权法的不同适用范围和立法目的。法律和法治建设以“权利”为中心。目前我国的《物权法》和《侵权责任法》等民事法律，都没有承认或者明确规定公民环境权，这是由传统民法、物权法仅保护“排他性的私权”这一基本特征决定的。公民环境权是对环境这种公共公用物的非排他性使用权利，它不是“排他性的私权”，不可能由民法、物权法来承认和规定。[15]只有通过环境保护基本法，才能明确承认和规定公民环境权这种具有“非排他性的”新型权利。环境保护法律只有通过明确公民环境权，才能从法律权利角度彰显其不同于民法、物权法的适用范围和立法目的。

第四，环境权是环境法的一个核心问题，也是环境立法、执法和诉讼，环境管理、公众参与环境保护和环境公益诉讼的基础。环境公益诉讼是实现环境权的主要途径，是环境权受到侵犯时的司法救济手段。如果在《环境保护法》不规定环境权，这种《环境保护法》就缺乏灵魂和权利基础。如果在《环境保护法》不规定环境公益诉讼，这种《环境保护法》就缺乏动力力和保障机制。在《环境保护法》规定环境权和环境公益诉讼等环境权条款，不仅可以从根本上提高环境法的刚性、硬性、强制性、有效性和权威性，改变《环境保护法》被称为宣传口号、有效性不足的“软法”状态，而且有利于从根本上建立健全环境法律制度特别是环境法律责任制度，从而有效地促进我国的环境保护工作及其环境法治建设的可持续发展。

 

在附件中，我提供了国外和国际环境法有关环境权的规定

在内国法方面，到1995年，约有60多个国家的宪法或组织法包括了保护环境和自然资源的特定条款；有越来越多的国家特别是发展中国家、处于经济转型时期的国家，正在将环境权或环境资源保护方面的基本权利和义务纳入宪法；到2006年，公民环境权至少已经被53个国家宪法明文确认为基本人权。例如：

到1990年，美国有5个州的宪法明确规定了具体的环境权。如美国麻萨诸塞州宪法第４４条第７９１款规定：“人民享有对清洁空气和水、对免受过量和不必要的噪声侵害以及对他们的环境的自然的、风景的、历史的和美学的质量的权利……”[16]美国《宾西法尼亚州宪法》的第一条规定：“人民享有对于清洁空气、纯净水和保存环境的自然的、景观的、历史的和美学的价值的权利。宾夕法尼亚州的公共自然资源是全体人民包括其后代的共同财产。作为这些财产的受托管理人，州政府必须为全体人民的利益而保护和保持它们。”[17]美国《伊利诺伊州宪法》第11条规定，“任何人均有健康环境之权。任何人均得循适当的法律程序----实行此权以对抗任何政府或私人。”

《智利共和国政治宪法》（１９８０年）第３章第１９条规定：“所有的人都有权生活在一个无污染的环境中”，“国家有义务监督、保护这一权利，保护自然”。

《秘鲁政治宪法》（１９８０年）第２章第１２３条规定：“公民有保护环境的义务，有生活在一个有利于健康、生态平衡、生命繁衍的环境的权利”（有人译为“有在健康、生态平衡、适合于生命发展和风景自然保护的环境中生活的权利”[18]），“国家有防治环境污染的义务”。

《菲律宾宪法》（１９８７年）规定第16条：“国家保障和促进人民根据自然规律及和谐的要求，享有平衡的和健康的环境的权利。”

《大韩民国宪法》（1948年7月17日通过，1980年第8次修改，1987年10月29日第9次全文修改）第二章 《公民的权利与义务》第35条：“（1）所有公民都享有对健康、舒适环境的权利，国家和公民应努力保护环境。（2）环境权的内容由法律规定。”

《马里宪法》（１９９２年）第１５条规定：“每个人都拥有一个健康的环境的权利。国家和全国人民有保护、保卫环境及提高生活质量的义务。”

《俄罗斯宪法》（1993年12月12日通过）第二章《人和公民的自由和权利》第42条：“每个人都有享受良好的环境、被通报关于环境状况的可靠信息的权利，都有因破坏生态损害其健康或财产而要求赔偿的权利。”

《阿根廷宪法》（１９９４年修改）已赋予该国公民以健康环境的权利，并通过保证公民参与可持续发展的国家进程来保护这种权利。

《哥斯达黎加共和国宪法》第五编《社会权利和保障》第50条（根据1994年6月3日，第7412号法令第1条修改）：“所有人享有对健康和生态平衡环境的权利，并有权指控任何可能侵犯上述权利的行为和要求赔偿由此受到的损害。”

2005年2月28日，法国议会两院联席会议通过了《环境宪章》；接着，法国总统雅克·希拉克颁布了一条改革1958年宪法的法令，在宪法前言中加进了环境宪章。法国《环境宪章》包括序言和10个条文，该宪章明确规定，“人人都享有在一个平衡和不妨害健康的环境里生活的权利”，“人人都负有义务参与环境的维护和改善”，“在法律规定的条件和限制下，每一个人都有权获得由政府当局掌握的与环境相关的信息，并参加会对环境产生影响的公共决定的制定”。法国总统希拉克认为，法国政府内阁会议通过的《环境宪章》是一次具有历史意义的进步，它将环境权奉为至高无上，使环境权取得了与1879年通过的政治和民事权利以及1946年通过的经济和社会权利同等的法律地位[19]；宪章打开了通向“一场真正革命的道路，即人道的生态的道路”。这项宪法法令确实将环境问题置于法国法律的最高等级，处在了法国法律金字塔顶峰[20]。毫无疑义，作为大陆法系发源国的法国，从宪法上确认环境权对于整个世界都具有重要的意义和影响。值得指出的是，尽管法国宪法对个人环境权作了如此明确、具体而丰富的规定，但某些对环境权抱有成见的人仍然固执地认为，法国宪法有关环境权的规定并不意味法律上的环境权的确立。其实，我们很难找到其他基本人权在宪法中有如此明确而具体的规定，我们既不能将宪法中的环境权条款不能作为法院判决的直接依据等同于环境权的不可司法性，也不宜将法律上的权利与现实生活中的权利等同起来或者将法律权利的初期实施效果作为判断是否存在法律权利的标准。

自20世纪60年代以来约有100来个国家制定了综合性的环境法律，其中在90年代制定或修改综合性环境法律的国家就有70多个，这些综合性的环境法律大都有环境权的内容。例如：

美国在１９６９年由国会通过了《国家环境政策法》，规定了联邦政府、各州和地方政府在保护环境方面的责任，宣布：“国会认为，每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任对维护和改善环境做出贡献。”（第3条）

美国密执安州的《１９７０年环境保护法》的第２０２节把空气、水体和其他自然资源列入公共信托原则所保护的物质客体的范围[21]，确认公民和其他法律主体有提起关于公共信托的空气、水和其他资源的诉讼的起诉权。

墨西哥于１９８８年１月２８日颁布的《生态平衡和环境保护基本法》规定“所有人都有权享受一个健康的环境”，要求使用生态系统及其要素的方式必须保证可持续生产与生态整体性及平衡的最佳协调状况。综合性环境立法的制定、实施及其他有关法律部门的合理配合，对许多国家特别是发展中国家确定和实施环境权，起到了很明显的促进作用。

《韩国环境政策基本法》（1990年制定，1993年修正）对国家、企业事业单位和公民的环境权即基本环境权利和义务作了全面规定。该法第6条明确规定，“所有国民都享有在健康而舒适的环境中生活的权利，并应协助国家及地方自治团体的环境保全对策的实施，也应为环境保全而努力。”

俄罗斯《联邦环境保护法》（１９９１年１２月１９日制定，１９９２年３月３日公布）的第二部分规定了公民和公共组织的环境权利和义务，“每一个公民都有权利保护其健康免受商业和其他行为、事故以及人为自然灾害对自己的不利影响”。

在国际法方面，不少国际环境条约和法律政策文件均有关环境权的规定。例如：

1972年6月，在斯德哥尔摩召开了联合国人类环境会议，会上通过的《人类环境宣言》提出：“人类环境的两个方面，即天然和人为的两个方面，对于人类的幸福和对于享受基本人权，甚至生存权利本身，都是必不可缺少的”，“人类有在过尊严和幸福生活的环境中享受自由、平等和适当生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任”[22]。日本的松本昌悦指出：1972年的《人类环境宣言》把环境权作为基本人权规定下来；环境权作为一项新的人权，是继法国《人权宣言》、苏联宪法、《世界人权宣言》之后人权历史发展的第四个里程碑。[23]

进入二十世纪80年代以后，不少国际人权文件都承认环境权。例如，1981年的《非洲人类和人民权利宪章》（简称《非洲人权宪章》）是第一份明确承认“所有人应当对适合他们发展的环境享有权利”的人权条约。1988年《美洲人权公约》之经济、社会和文化权利议定书第11条规定：“1. 每个人应有权在健康的环境中生活，有权享受基本的公共服务；2.缔约国应促进环境的保护、保全和改善。”1990年12月14日，联合国第68次大会通过的题为“需要为个人福祉确保健康环境”的第45/94 号决议，明确指出所有人都有生活在能够满足其健康和福利所需要的环境中的权利，并呼吁各成员国、国际组织和非政府组织应努力确保人类有一个更好的和更加健康的环境。联合国防止歧视与保护少数民族委员会于1994年提出的《人权与环境原则宣言（草案）》明确宣布，所有人都有权享有安全、健康、生态平衡的环境，以及既能满足当代人的需求，又不妨碍后代人发展需要的环境的权利；并从实体和程序两个方面对环境权作了具体规定。

联合国大会通过的《我们共同的未来》（１９８７年４月发表）这一报告的前言中指出：“１９７２年联合国人类环境会议使工业化和发展中国家得以在一起确定人类大家庭对于一个健康的、具有生产率的环境的‘权利’范围”；[24]“如果我们不能顺利地把我们紧急的信息传达给当今的父母和决策者，那么我们就有破坏我们的孩子享有健康和提高生活环境的基本权利的危险”。[25]《我们共同的未来》还指出：“１９７２年，斯德哥尔摩宣言第一条原则说：‘人类具有在一个有尊严和幸福生活的环境里，对自由、平等和充足的生活条件的基本权利。’宣言进一步宣称：各国政府对保护和改善现代人和后代人的环境具有庄严的责任。在斯德哥尔摩会议之后，若干国家在它们的宪法或法律中承认了人们对良好环境的权利，以及国家保护环境的义务。”[26]该报告指出：“各国承认它们有责任为现代人和后代人保证一种良好的环境。这是走向可持续发展的重要的一步。然而，承认人们的某些权利，将可以同样促进可持续发展的进展。例如，承认人们了解和取得关于环境和自然资源现状的资料的权利；与他们协商并让他们参与决定可能对环境有重大影响的行动的权利；以及当他们的健康和环境已经或可能严重地受影响时，有法律赔偿和恢复的权利。”[27]这实际说明了基本环境权（个人环境权）与各种环境权的派生权（知情权、参与权和求偿权、诉讼权）的关系。

1998年6月25日，35个来自欧洲和中亚的国家在丹麦奥胡斯签署了《公众在环境领域获得信息、参与决策和提起诉讼的奥胡斯公约》。该公约于2001年10月31日生效，到2002年已有41个成员国签署，是具有法律约束力的多边环境协定，被认为是世界上有关环境权利的最深入的公约。该公约不仅确认了公众（包括个人）环境权的原权性质、基本人权性质，而且确认了公众环境知情权、参与权和诉权等三项权利是为了保障公众环境权的从权，不仅指出公众（包括个人）环境权的基本内容和重要性，而且规定实现公众（包括个人）环境权的主要法律途径和措施。该公约是国际上首个确认公众（包括个人）环境权、将环境权具体化的最为完善的公约，它对国际环境法和国内环境法确认公众（包括个人）环境权、实施环境权产生了深远而广泛的影响。例如，《奥胡斯公约》不仅在其序言中明确宣布，“确认充分保护环境既是人类福祉的关键，又是享受包括生命权本身在内的各种基本人权的关键；确认每个人既有权在适合其健康和福祉的环境中生活，又有责任单独和与他人共同为今世后代保护和改善环境；考虑到公民为了享受上述权利并履行上述责任，在环境问题上必须能够获得信息，有权参与决策和诉诸法律，并在此方面承认公民为行使自己的权利可能需要得到援助”；而且在其具体条文中明确规定，“为促进保护今世后代人人得在适合其健康和福祉的环境中生活的权利，每个缔约方应按照本公约的规定保障在环境问题上获得信息公众参与决策和诉诸法律的权利”（第一条目标）。更加明确而可贵的是，该公约明确规定，“公众指一个或多个自然人或法人以及按照国家立法或实践兼指这种自然人或法人的协会组织或团体”（第二条 定义之4）；也就是说，这里的公众不是抽象的“全体人民”或由某个人或某个组织代表的“抽象的人民”，而是包括具体的自然人以及由自然人组成的组织和团体。另外，该公约还就如何保障公众环境权、知情权、参与决策权和提起诉讼权作了一系列具体的规定。有的学者认为，目前环境权很难获得实体法的确认，只是在程序性环境权获得了某些进展，其中《公众在环境领域获得信息、参与决策和提起诉讼的奥胡斯公约》就是走程序性环境权的典范；他们据此进一步提出了回避实体性环境权而走程序性环境权之路的主张。其实，这种认识不仅是对《奥胡斯公约》的误读，而且从法理逻辑上看也是缺乏根据和说服力的。该公约不仅确认了公众（包括个人）环境权，而且还对如何保护、促进和实施环境权作出了一系列明确而具体的规定（如公众有获得信息、参与决策和提起诉讼的权利等），规定了当公众（包括个人）环境权受到侵害时的救济方式，特别是通过司法诉讼来保障环境权的实施。那种认为“环境权没有在实体法上得到承认”、“法律回避实体性环境权而走程序性环境权之路”的认识，是片面的、不符合实际的。《奥胡斯公约》回避的仅仅是不给环境权下一个统一的、标准的法律定义，而不是回避实体性环境权；不是不承认或否认实体性环境权，而是将实体性环境权作为一个“不用争论”的既定事实。法律或国际公约不对环境权下一个明确而普遍适用的标准定义，与法律不承认环境权是两回事。这种情况是立法上常见的现象，例如很少有国家的法律对权利、公共利益下一个统一的定义，但这并不妨碍法律对权利、公共利益的确认。事实证明，法律上许多基本的、重要的、通行的概念都有不同的定义、解释或含义，都很难在学术界甚至在法律上作出统一、明确而普遍适用的定义，但这并不妨碍法律对他们的确认，更不妨碍在法治建设中对他们的运用。准确地说，《奥胡斯公约》是在确认实体性环境权的基础和前提下规定了促进和保障环境权实施的程序性权利，是在确认环境权这一原权的基础上确认了原权的辅助性权利，该公约所有有关程序性权利的规定都是为了促进和保障实体性权利的实现，或者说这些程序性权利的目的都是为了最终实现实体性环境权，而绝不是置环境权这一实体权利不顾走什么程序性权利的道路。这也可以从下述事实得到证明，如《奥胡斯公约》缔约方大会专门制定了《你享有健康的环境权：公约的简明指南》，在这个指南中明确肯定了个人环境权。因此，不少学者认为，该公约是国际上首个确认公众（包括个人）环境权、将环境权具体化的最为完善的公约，它对国际环境法和国内环境法确认公众（包括个人）环境权、实施环境权产生了深远而广泛的影响。

对一些重要概念或术语，法律不作统一定义，这种情况是立法上常见的现象，例如很少有国家的法律对“权利”、“公共利益”下一个统一的定义，但这并不妨碍法律对权利、公共利益的确认。事实证明，法律上许多基本的、重要的、通行的概念都有不同的定义、解释或含义，都很难在学术界甚至在法律上作出统一、明确而普遍适用的定义，但这并不妨碍法律对他们的确认，更不妨碍在法治建设中对他们的运用。我们可以进一步以我国《物权法》有关物和物权的定义说明这个问题。我国《物权法》 第二条规定：“本法所称物，包括不动产和动产。法律规定权利作为物权客体的，依照其规定。本法所称物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。”我们一些民法学者常称，以德国民法学为代表的民法学是最严谨、博大精深的法学理论；他们往往以“环境权”为例嘲笑“环境法学的幼稚”，以致我们一些青年环境法学者产生了“流浪者”的“自悲感”。但是，仅从我国《物权法》有关物和物权的定义看，我国民法、物权法学其幼稚程度不比环境法学差；他们所引以自豪的物和物权的不确定性，可能比他们讽刺的“环境权的不确定性”更强。你们看了《物权法》，有谁能说清物和物权的确切内容？我国《物权法》中的物的定义，不是在给物下定义，而仅仅是列举了物的两种形式即“不动产和动产”；至于物权的定义更使人感到惊讶，说“物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利”，是用“权利人”和“权利”来定义或解释“物权”。从纯学术角度分析，在“权利人”和“权利”都没有定义的情况下，这种定义和解释不仅等于没有解释，而且增加了逻辑混乱。如果“权利人”和“权利”的概念本身是不确定的，显然它解释的“物权”也是不确定的。至于联系《物权法》的具体物权类型来理解“物权”的概念，可能更使人“糊涂”， “物权”可能会变成“糊权”，“全民所有权”可能会变成“全民无权”。例如，《物权法》规定“水流”、“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源”属于物权中的“全民所有即国家所有权”， “海域使用权”属于物权中的用益物权，那么如何理解它的“排它性”？因为我们不知道“水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源”的全民所有权中的排他性是要排除谁；何况，我国《海域使用管理法》第23条明确规定，“海域使用权人对不妨害其依法使用海域的非排他性用海活动，不得阻挠”。

 

我提供的中国法律有关环境权的规定

需要特别指出的是，自1972年以来，我国有关环境权的立法已经获得相当大的发展。例如：

轻工业部在1981年颁布的《轻工业环境保护工作暂行条例》（1981年6月）的第34条中规定：“职工有在清洁适宜的环境中生活和劳动的权利，有积极保护环境的义务。”这是中国第一个规定职工环境权的行政规章。

城乡建设环境保护部在其颁布的《城市市容环境卫生管理条例（试行）》（1982年12月）的第4条规定：“城市所有单位和个人，都有享受良好卫生环境的权利，同时也有维护和改善市容环境卫生的义务。”这里的卫生环境、市容环境就是城市生活环境。

《宁夏回族自治区环境保护条例》（1990年）、《福建省环境保护条例》（2002年修订）等法规已经明确规定单位和个人的环境权。

2005年修订的《上海市环境保护条例》第8条规定，“一切单位和个人都有享受良好环境的权利，有权对污染、破坏环境的行为进行检举和控告，在直接受到环境污染危害时有权要求排除危害和赔偿损失。一切单位和个人都有保护环境的义务。”

《珠海市环境保护条例》（2008年）第九条规定：“一切单位和个人都有享受良好环境、参与环境保护、知悉环境信息、监督环境保护工作、检举和控告破坏环境行为的权利。一切单位和个人都有保护环境、防治污染的义务。”

《深圳经济特区环境保护条例》（2009年7月21日修订）第六十条规定，“单位和个人享有在良好环境中生活、获取环境信息、参与环境监督管理以及得到环境损害赔偿的权利。单位和个人负有保护环境的义务。”

《中国人民解放军环境保护条例》（1990年，2004年修订）第6条规定，“军队所有单位和人员都有保护和改善环境的义务，都有在符合规定标准的环境中工作和生活的权利、对环境质量知情的权利以及获得环境损害补偿的权利，并有权对污染和破坏环境的行为进行监督、检举和控告。”该条例有关“军内一切单位和个人，都有”“在符合国家规定标准的环境中工作与生活的权利”的规定，是对部分单位和公民环境权内容的重大突破。

上述明确、全面规定公民环境权的法规，对中国环境权的立法和理论的进一步发展具有重要的理论和实践意义。